写在前面的话：本文为王曙光老师“中国农村”课程期中读书报告作业。说实话，我之前对中国农村和中国农村问题并没有系统性的了解，因此这门课程和这本书对我来说也有种“科普”的感觉。
做农村研究的专家往往十分强调农村的“稳定器”“蓄水池”作用，这次疫情也充分展示了农村对中国社会韧性的帮助。读完这本书，让我想到在某次面试时面试官问到“如何看待户籍城镇化率和常住人口城镇化率差异的问题”，我在大谈特谈城市应该提供充足完备的基础设施和公共服务的同时，忘记了我国农村“稳定器”的现实。在农村土地承包经营权和宅基地进一步得到强化的背景下，我国户籍城镇化率和常住人口城镇化率的差异必将继续存在一段时间。本文仅选择了三个感兴趣的方面进行论述，对本书感兴趣的朋友可以移步读书摘录https://powerlcj.com/632/2020/11/22/，或购买书籍阅读。
1 引入
党的十九大报告对乡村振兴战略进行了全面部署，提出“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”武汉大学贺雪峰老师所著《大国之基：中国乡村振兴诸问题》针对乡村振兴战略的总目标与“20字”总要求，围绕农村社会结构特点与变迁、乡村建设与反贫困战略、农村土地制度、乡村社会治理和乡村组织再造等五个方面，深化对乡村振兴的理论思考，为乡村振兴从宏观政策到微观实施提出了有意义的指导。
总体来看，作者是从我国在未来三十年面临的各种国内国际挑战、迈向现代化富强国家和中等发达国家的战略目标、实现中华民族伟大复兴的视角来看待乡村振兴战略，这可能也是书名《大国之基》的来源。平均地说，城市比乡村更有效率，也是经济发展的主要动力来源；我国城镇化，尤其是户籍城镇化，还有相当大的上升空间；此外，中国农村发展区域不平衡，农村内部也呈现巨大的分化。因此，作者认为乡村振兴战略的核心是“要着力为占中国农村和农民大多数的中西部一般农业型地区雪中送炭”，是“要为缺少进城机会与能力的农民提供在农村生产生活的保底条件”。乡村振兴是要维持农村生产生活的基本秩序，保证农村社会“稳定器”的重要作用，以实现我国平稳有序的实现中华民族伟大复兴的战略目标。
将乡村振兴战略放在更大的国家战略的框架中进行思考，这是十分重要而有意义的。本文将以此为基础，从乡村振兴方式、农村土地增减挂钩和集体建设用地入市等三个方面进一步谈谈笔者的一些思考。
2 乡村振兴的方式
作者在乡村建设篇开篇就明确提出了乡村建设（实际上也是当前乡村振兴）的四种方式：“为农民在农村生产生活保底的乡村建设、由地方政府打造的新农村建设示范点、满足城市中产阶级梦呓的乡村建设、借城市中产阶级梦呓来赚钱的乡村建设。”随后，在对这四种类型进行逐一分析后，作者提出“最为重要的、真正需要重视的、必须作为战略的、唯一正确的乡村建设，其实是保底式的乡村建设。所谓保底就是保住农民进行农业生产和农村生活的底线，维持住农村最基本的生产生活秩序。”这是因为农村必须要成为中国现代化的稳定器和蓄水池。
对于另外三种方式，作者认为地方政府打造的新农村建设示范点存在不可复制、挤占一般农村基础设施和基本公共服务建设资源的问题；借城市中产阶级梦呓赚钱的乡村建设存在优势区位农村少、干扰市场资源配置的问题；而满足城市中产阶级梦呓的乡村建设存在国家投入不现实的问题。
诚然，从国家和地方政府的角度，不论是打造新农村建设示范点，还是向本就有区位和文旅资源优势的乡村倾斜，政府都不应该大量的介入这样的“提升品质”型的乡村振兴中。因为这种模式一方面不可复制，甚至不可持续，另一方面挤占了大量本应进行基础设施和公共服务建设的有限的财政资金。不过这里还有两个问题可以进一步探讨：
第一，通过财政、税收、土地等政策优惠鼓励推动一、二、三产业融合来提高农民收入，这实际上是地方政府对于政绩的追求，同时也有城市发展思维惯性的作用。从建国初期到改革开放，我国产业和城市是均衡发展还是差异化发展一直是学界、政界和实践界所讨论的对象。最后，以沿海地区为代表的具有优势区位地区因为资源利用效率高而率先发展起来。这种“先富带后富”的现象不仅表现在国家层面，还体现在区域尺度和地方尺度。同时，在极化发展的过程中不乏国家和地方政府强有力的介入，提供包括财政、税收和土地方面的优惠政策。因此，当乡村振兴成为国家战略时，地方政府自然的将城市和产业层面的极化发展思路代入到乡村中，优先发展那些具有一定区位优势和资源禀赋条件的乡村。此外，通过集中力量打造少数具有优势条件的乡村效率更快，更容易出成果，也更有利于政府官员的升迁。
但是，农村和城市面临的发展条件是不同的。其中最大的不同是城市是扩张的，而农村在过去二十年到未来三十年，伴随着城镇化率的逐步提高，是势必会走向衰落的。同时，城市和农村承担的社会职责也不同。因此对于城市发展同样的战略到乡村中是否能够迁移需要仔细研究。此外，在城市和区域发展中常说的溢出效应、涓滴效应在乡村中发展是否存在，这个可能也值得研究，这也为是否需要集中力量发展若干个示范村提供科学指导。
第二，作者的观点主要是站在政府的角度，对政府在当前乡村振兴中担当的角色和发挥的作用提出意见。对于市场中其他主体而言，“提升品质”型的乡村振兴还是可行的。通过积极挖掘乡村资源，基于或利用城市人的乡愁来推动乡村振兴和实现农民致富，这也是促生产和带动消费的重要措施。我国虽然已经建立起全国统一的大市场，但是市场主体获取的信息并不是对称的，因此政府在其中还是应该扮演一个积极的角色，至少应该宣传本地有特色的资源、服务好对乡村建设感兴趣的群体。不过在这个过程中应该更多的吸引和依赖市场资源来进行乡村振兴，而不是投入大量的财政资金。
3 城乡建设用地增减挂钩：应当废止吗？
作者在书中指出了城乡建设用地增减挂钩政策在实践当中遇到的问题，并明确提出“应当废止增减挂钩政策”。作者认为，增减挂钩政策除了农民退出的宅基地复垦为耕地带来的微乎其微的收益外，并没有增加整体财富。农民退出宅基地获得的补偿本质上是依靠土地政策获得的财富转移。除了没有显著的财富增加外，作者认为增减挂钩政策还带来了资源错配问题：“这里的资源错配有四点：一是不该拆农民的房子；二是农民没有宅基地就不可以再返乡了；三是复垦的投入浪费了，因为复垦出来的耕地无法耕种；四是指标换来的资金提高了城市建设用地成本，从而增加了农民城市化的成本。”此外，原本由于农民进城而自然退出的宅基地也因为增减挂钩政策而待价而沽，增加了政府财政支出。因此，作者提出应该废止增减挂钩政策。
笔者认为，增减挂钩政策不应该废止。目前实践中出现的种种问题主要是地方政府对该政策工具的不理解带来的误用甚至乱用所致，因此下一步不应该废止政策，而应该严格控制政策使用的范围和情境，并规范政策使用的要求。
增减挂钩政策是在我国建设用地紧缺，同时城市和农村建设用地双增长的背景下提出的。增减挂钩政策实施的目的是为了推进城乡统筹和社会主义新农村建设，有利于促进土地集约节约利用、优化土地利用结构和空间布局。增减挂钩政策确实是利用了城乡土地的级差收益来实现财富转移，但是在转移的过程中因为涉及到空间的调整，所以至少还产生如下两方面的好处：
第一，增减挂钩政策是地方政府在应对相对刚性的土地指标可以使用的弹性政策工具。城市有内在的扩张需求，虽然国家限制土地供给的本意是防止浪费土地，但是客观上造成了城市建设的困难。在预先制定的土地总体规划与下达的土地指标不能很好应对城市发展中面临的多种复杂突变因素的情况下，增减挂钩政策可以帮助地方政府应对刚性的土地指标，有利于保持城市形态和发展的连贯性。
第二，增减挂钩政策给予优化农村建设用地结构和空间布局，实现相对集约节约发展提供激励，同时也有利于农村的基础设施建设和公共服务供给。与细碎化的耕地类似，农村宅基地和其他建设用地也存在分散的问题，这同时带来了基础设施建设和公共服务供给的难题。恰是由于土地的级差收益，增减挂钩政策给予了乡村整理土地、实现集约节约的资金来源和经济激励，同时优化后的乡村建设用地空间结构也有利于更有效率的布置基础设施和提供公共服务。虽然通过其他的公共政策和财政转移也可以实现类似目标，但是这种方式能够给予交易双方（城市和农村）更多的激励，调动主体的能动性。
因此，增减挂钩政策下一步应该更强调尊重农民意愿、服务农村农户的前提和目标，而不是为城市建设用地增长服务，同时严格控制使用的空间范围和情境，规范流程。这恰是国家在推进城乡土地增减挂钩试点过程中所强调的内容（国发〔2010〕47号）。
4 农村集体建设用地入市助力乡村振兴
作者在书中对《土地管理法》修订中关于农村集体用地入市和“缩小征地范围”进行了讨论。作者指出，缩小征地范围会让城市失去原来通过征地、土地一级开发、招拍挂获得的土地收益，失去了城市建设基础设施的保障；同时，缩小征地范围会培养一批“食利阶层”：“一旦允许农村集体经营性建设用地入市，以弥补通过‘缩小征地范围’所空缺出来的城市建设用地需要，则为公共利益进行的征地就会受到农民的抵抗。”
土地的价值不仅由其本身决定，而显著受到其所在区域经济发展水平和其区位影响。因此，土地收益归公，为更广泛的公共利益服务应当是更好的选择。此外，土地财政确实是我国保持高速度和高水平城镇化的重要动因，一些城市可能缺乏有效的主导产业，但通过土地财政也可以实现城市的扩张与公共基础设施建设。无疑，农村集体用地入市和广泛的缩小征地范围会大量减少城市的土地财政收益。
但是，需要指出的是，城市通过运作土地资源实现发展，乡村同样也可以发挥土地价值来实现乡村振兴，尤其是在当前村集体普遍缺少收入来源的条件下，农村集体用地的资源显得尤为重要。但是，如何解决影响城市财政收入与培养“食利阶层”的问题呢？
一个可能的思路是在离城市（尤其是土地资源紧张的中心城市）较远的乡村率先实行农村集体建设用地入市的计划，便利这些地区发展。一方面，这些地区远离城市扩张范围，进行土地资源入市可以有效避免城市扩张预期带来的土地增值收益问题；另一方面，这些地区往往相对落后，通过盘活土地资源可以更有效更便捷的进行乡村建设。此外，需要乡村规划先行，避免无序和发展的问题。
更重要的是，乡村土地的收益应该更多的归于集体，而不是农民个体。作者在“组织再造篇”提出国家资源的下乡要和农村组织能力的提升结合起来，从而提升资源转移的效率。而再造村社集体“最重要的就是要建立起利益关联机制”，具体来说，“激活村社集体最重要的有两条：第一条就是村社集体必须有资源，第二条是村社集体资源的分配与使用要与村社成员利益建立起基于公共规则与共识的联系。”集体土地入市的收益应该分配给集体，而不是村民个人，否则就会出现珠三角地区的“食利阶层”。应该让村社集体拥有更多的资源，同时资源的使用和分配由集体民主决议，目的是提升集体共同的生产生活条件，如此才能真正有效的利用农村集体建设用地入市带来的土地收益。
5 结语
乡村振兴是未来三十年我国重要的国家战略。未来三十年也是我国实现中华民族伟大复兴、走向中等发达国家的重要阶段，因此，乡村振兴不应局限于乡村，而要为更广泛的中国人民服务。在城镇化还将进一步扩展的背景下，乡村振兴首要任务是做好进城失败农民的缓冲器，同时实现农业现代化，保障中国粮食安全。在此基础上，适当的推动一、二、三产业融合是可以的，也是留住乡愁、促进城乡高水平均衡的重要手段。其中，适当的、在特定地区放开农村集体土地资源的管制是实现乡村振兴的重要手段，可以激励内生和外生力量建设社会主义新农村。对于个人而言，要明确自身定位和角色，或从政府角度，或从市场主体角度推进乡村振兴和乡村发展。
致谢：感谢ld和prx同学对本文第三部分的思路的贡献
参考文献：
贺雪峰. 大国之基：中国乡村振兴诸问题. 北京：东方出版社, 2019.
中华人民共和国国务院. 国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知（国发〔2010〕47号）. http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1845062.htm